Critiquer une loi ou un arrêté – Arrêt n° 83/2020 de la Cour constitutionnelle

La Cour constitutionnelle confirme sa jurisprudence classique dans un arrêt n° 83/2020 du 4 juin 2020 rendu sur question préjudicielle à propos d’un arrêté royal de pouvoirs spéciaux.

Au terme d’un bref raisonnement, elle se déclare manifestement incompétente pour répondre à la question posée par le Tribunal de première instance du Luxembourg, division Marche-en-Famenne, à propos de la compatibilité à la Constitution d’un des arrêtés de pouvoirs spéciaux adoptés dans le cadre des mesures COVID-19.

Cela permet de rappeler quelques principes clés en matière de contentieux administratif et constitutionnel :

– La violation du droit européen par un texte de droit belge, fut-il de rang constitutionnel, peut être constatée par un Tribunal ordinaire (et même par toute personne) en vertu de l’application des règles de droit de l’Union ;

– La violation d’un texte de droit international conventionnel ayant effets directs peut également être constatée par un Tribunal, même si cette violation provient d’une loi ou de la Constitution elle-même (Jurisprudence « Le Ski ») ;

– En principe, cependant, si ces textes concernent des droits fondamentaux également consacrés par la Constitution et que la violation alléguée provient d’une loi, d’un décret ou d’une ordonnance, cette prétendue violation doit être examinée d’abord par la Cour constitutionnelle avant de pouvoir ensuite être écartée par le juge (article 26 de la loi spéciale relative à la Cour constitutionnelle) ;

– La violation de la Constitution par une loi, un décret ou une ordonnance ne peut, en principe, qu’être constatée par la Cour constitutionnelle, par un recours en annulation ou une question préjudicielle posée par un juge ;

– La violation d’un texte supérieur par un acte administratif, individuel ou règlementaire, de niveau national, régional, communautaire ou local, doit être sanctionnée par l’écartement devant toute juridiction (article 159 de la Constitution). Un recours au Conseil d’Etat, en annulation de cet acte, peut être ouvert si cet acte répond à certaines conditions (notamment, ne pas être susceptible de recours administratifs organisés).

Si cet acte administratif est « de pouvoirs spéciaux« , c’est-à-dire qu’il peut modifier la loi, cela ne change rien.

Par contre, si cet acte est consolidé, confirmé, ratifié, relevé de son illégalité (…) par une loi, un décret ou une ordonnance, les juges perdent leur pouvoir de contrôle fondé sur l’article 159 de la Constitution et seule la Cour constitutionnelle devient compétente car le texte est formellement devenu une loi.

Enfin, le contentieux de l’exécution d’un contrat, fut-il signé par une administration, relève de la compétence exclusive des cours et tribunaux judiciaires (article 144 de la Constitution). L’acte détachable de ce contrat pourra, éventuellement, faire l’objet d’un recours au Conseil d’Etat, parfois selon des procédures particulières (ex. en marchés publics).

La responsabilité de l’Etat et des pouvoirs publics (Arrêt La Flandria)

Télécharger l’arrêt La Flandria (Cass., 5 novembre 1920, Pas., 1920, I, 193)

Responsabilité civile – Article 1382 du Code civil – Compétence des Tribunaux judiciaires – Cour de cassation – Arrêt du 5 novembre 1920 « La Flandria » – Responsabilité de l’Etat-administration – Droit commun

Les pouvoirs publics doivent-ils réparer un dommage qu’ils ont causé ? Un simple particulier peut-il attaquer l’Etat ou une commune devant les Tribunaux ? Ces questions ont fait l’objet d’un très important arrêt de la Cour de cassation le 5 novembre 1920.

Pour rappel, un particulier peut demander à un Tribunal judiciaire[1] que le dommage causé par la faute d’une personne soit réparé en intégralité, soit en nature (c’est-à-dire en revenant à la situation antérieure au dommage), soit par équivalent (par le versement d’une somme d’argent). Il s’agit d’une application de l’article 1382 du Code civil.

Depuis l’arrêt La Flandria de la Cour de cassation, lorsque c’est une administration (l’Etat, les Régions, les Communautés, les Provinces, les Communes…) qui commet une faute, il faut en principe appliquer les mêmes règles que lorsque c’est un particulier qui commet une faute. Les Tribunaux judiciaires sont, dès lors, compétents et doivent utiliser les règles du Code civil, notamment l’article 1382[2].

Cet arrêt est parfois perçu comme la pierre angulaire de tout le droit administratif belge et la base du principe voulant que le droit administratif belge ne soit qu’un droit d’exception par rapport au droit civil. Ainsi, le droit civil s’applique toutes les fois que le droit administratif n’y déroge pas explicitement[3].

La création du Conseil d’État en 1946 n’a pas remis en question la jurisprudence « La Flandria » : le juge judiciaire continue de trancher les fautes de l’administration en appliquant le droit civil. Le Conseil d’État, quant à lui, ne doit pas réparer des fautes mais annuler des actes, ce qui est différent (par exemple: demander l’annulation d’un permis d’urbanisme relève de la compétence du Conseil d’État mais réparer le dommage causé par une construction autorisée par un permis d’urbanisme illégal relève des Tribunaux judiciaires).

La jurisprudence « la Flandria » doit aujourd’hui être complétée par les arrêts de la Cour de cassation du 19 décembre 1991[4] et du 28 septembre 2006[5]. Le premier prévoit que l’Etat est responsable pour la faute commise par ses juges et le second, que l’Etat est responsable pour les fautes du législateur !

Pour en savoir plus, vous pouvez lire notamment l’ouvrage suivant : D. RENDERS (dir.), La responsabilité des pouvoirs publics – XIIes Journées d’études juridiques Jean Dabin, Bruxelles, Bruylant, 2016, 694 p.

[1] En principe, le Tribunal de Première instance de son domicile.

[2] La solution adoptée en droit administratif français est radicalement différente : T.C., 8 février 1873, Blanco, in M. LONG et csrts, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 17e édition, Paris, Dalloz, 2009, pp. 1-7.

[3] M. NIHOUL, Les privilèges du préalable et de l’exécution d’office, Bruxelles, La Charte, 2001, spéc. pp. 38-61.

[4] Cass., 19 décembre 1991, Pas., 1992, I, pp. 363 et ss. ; R.C.J.B., 1993, pp. 289 et ss. et note Fr. RIGAUX et J. VAN COMPERNOLLE ; J.L.M.B., 1992, pp. 20 et ss. et note F. PIEDBOEUF ; R.W., 1992-1993, pp. 377 et ss. et note A. VAN OEVELEN.

[5] Cass., 28 septembre 2006, J.T., 2006, pp. 595 et ss. avec les conclusions du Premier Avocat général LECLERCQ ; J.L.M.B., 2006, pp. 1548 et ss. et obs. J. WILDEMEERSCH et M. UYTTENDAELE ; R.C.J.B., 2007, pp. 367 et ss. et note S. VAN DROOGHENBROECK.