Nouvelle normalité administrative?

Le 21 janvier 2021, j’interviens lors de la conférence internationale du droit administratif à l’Université de Lima. L’occasion pour moi de revenir sur le cadre législatif de l’Etat de droit en Belgique et son évolution à la suite de la crise du coronavirus.

La présentation peut être consultée ci-dessous :

PLAN DE LA PRÉSENTATION
I. La « normalité » administrative belge jusqu’au 12 mars 2020
II. Les mesures de lutte contre le coronavirus et la réaction des corps constitués
III. L’héritage de la crise ?

I. L’ORGANISATION DE L’ETAT BELGE
a. La séparation des pouvoirs
b. Le fédéralisme centrifuge
c. La tradition d’autonomie locale
d. Les libertés publiques

a. LA SÉPARATION DES POUVOIRS
✓ Tous les pouvoirs émanent de la Nation (art. 33 Const.)
✓ Principe général de la séparation des trois pouvoirs
✓ Méfiance vis-à-vis du pouvoir exécutif
Limitation aux compétences attribuées par la loi ou la Constitution (art. 105 (et 108) Const.)
Contrôle de légalité incident par les juridictions (art. 159 Const.)
Possibilité d’annulation des actes administratifs devant le Conseil d’Etat (art. 160 Const.)
✓ Plénitude de compétence au législateur
✓ Confiance dans le pouvoir judiciaire (art. 144-145 et 159 Const.)

b. LE FÉDÉRALISME CENTRIFUGE
✓ Naissance des Communautés et Régions à partir des années 1970-1980
✓ Juxtaposition des territoires
✓ Entités fédérées compétentes dans les matières spécialement attribuées (art. 127 à 130 Const., 5, 6 et 10
LSRI); Autorité fédérale dispose des compétences résiduelles
✓ Equipollence des normes législatives (art. 127 à 130 Const. Et art. 19, § 2 LSRI)
✓ Exécutifs régionaux et communautaires disposent des compétences qui leurs sont attribuées (art. 5-6 LSRI)
✓ Contrôle de la répartition des compétences par les Cours, Tribunaux et la Cour constitutionnelle

c. LA TRADITION D’AUTONOMIE LOCALE
Communes et Provinces
Tutelle régionale
✓ Compétence en matière de maintien de l’ordre public (art. 135 § 2 NLC)
✓ Conseils élus – pouvoirs les plus étendus (not. L1122-30 CDLD)
✓ Collèges et Bourgmestre disposent des compétences attribuées

d. LES LIBERTÉS PUBLIQUES
✓ La Constitution ne peut être suspendue en tout ou en partie (art. 187 Const.)
✓ Catalogue de libertés publiques fixées au Titre 2 de la Constitution
✓ Adhésion à la CEDH – théorie de l’ensemble indissociable
✓ Le droit international conventionnel ayant effet direct prime la loi et la Constitution

II. LE TRAITEMENT JURIDIQUE DE LA CRISE DU CORONAVIRUS
✓ Les trois temps de la crise
a. La première crise (mars-mai 2020)
b. Le déconfinement (juin-octobre 2020)
c. La seconde vague (novembre 2020- )

a. LA PREMIÈRE CRISE
Réaction administrative
✓ Adoption d’un arrêté ministériel fédéral le 13 mars 2020 « portant des mesures d’urgence pour limiter
la propagation du coronavirus COVID-19 »
✓ Adoption d’un autre AMF de la même date portant le déclenchement de la phase fédérale concernant
la coordination et la gestion de la crise coronavirus COVID-19
✓ Adoption de deux arrêtés royaux du 17 mars 2020 faisant sortir le gouvernement fédéral des affaires
courantes
✓ Adoption d’une série d’arrêtés ministériels de confinement par la suite
✓ Arrêtés de pouvoirs spéciaux à tous les niveaux

Premier confinement :
✓ Pas de masque
✓ Fermeture des écoles
✓ Télétravail obligatoire sauf pour les fonctions essentielles
✓ Interdiction des déplacements non-essentiels
✓ Pas de limite géographique ni de document à remplir

Réaction législative
✓ Vote de confiance du gouvernement le 19 mars 2020
✓ Lois du 27 mars 2020 habilitants le Roi à prendre des mesures de lutte contre la propagation du
coronavirus COVID-19
✓ Et autres décrets et ordonnances de pouvoirs spéciaux
✓ (Pas de texte législatif fait pour durer)
✓ Centaines d’arrêtés de pouvoirs spéciaux à tous les niveaux :
✓ Suspensions de délais de procédure;
✓ Attribution de pouvoirs spéciaux aux collèges communaux;
✓ Soutiens aux entreprises et secteurs culturels
✓ Etc.

Réaction juridictionnelle
✓ Peu d’avis du Conseil d’Etat
✓ Arrêts de rejet systématiques du Conseil d’Etat en extrême urgence
✓ Avis du Collège des procureurs généraux de mars 2020 sur les amendes admin. communales COVID
✓ Peu (pas?) de décisions judiciaires rendues

b. LE DÉCONFINEMENT
Réaction administrative
✓ Arrêtés ministériels cadres de déconfinement/reconfinement (réouverture progressive des
commerces, autorisation de se déplacer à nouveau, imposition du port du masque)
✓ Diverses mesures de soutien aux entreprises
✓ Peu de recours aux pouvoirs spéciaux (confirmation des arrêtés et exécution de ceux-ci
essentiellement)

Réaction législative
✓ Quelques mesures diverses
✓ Toujours pas de « grande loi » Covid/état d’urgence

Réaction juridictionnelle
Tribunal de Première Instance de Bruxelles, section civile, du 5 août 2020 : les demandeurs poursuivaient « la
condamnation de l’Etat belge et de la Région wallonne à organiser des tests de dépistage à l’aéroport de
Charleroi ou, à titre subsidiaire, de les autoriser à s’en charger, afin de contrôler les passagers qui reviennent
d’une zone classée rouge par le Ministre des affaires étrangères » : pas de pouvoir de juridiction pour forcer les
pouvoirs publics à agir.

Réaction juridictionnelle
✓ Décision du Tribunal de Police du Hainaut, Div. Charleroi du 21 septembre 2020
✓ Beaucoup d’arrêts de rejet du Conseil d’Etat
✓ Un seul arrêt de suspension: arrêt n° 248,541 du 9 octobre 2020, (ordonnance du bourgmestre de la
ville de Bruxelles du 28 septembre 2020 interdisant, pour une durée indéterminée, la prostitution sur
le territoire de la ville de Bruxelles en raison de l’épidémie de coronavirus COVID-19).

c. LA SECONDE VAGUE
Réaction administrative
✓ Arrêtés ministériels de reconfinement (pas d’interdiction de déplacement, pas de fermeture de
l’école obligatoire, imposition du masque, sinon parallèle au mois de mars); prolongation au moins
jusqu’au mois de mars 2021
✓ Arrêté royal du 24 décembre 2020 concernant l’enregistrement et le traitement de données relatives
aux vaccinations contre la COVID-19 (vivement critiqué par l’Autorité de protection des données)
✓ Quelques arrêtés de pouvoirs spéciaux

Réaction législative
✓ Nouvel octroi de pouvoirs spéciaux par des dispositions législatives
✓ Lois permettant le traçage d’informations en matière vaccinale, ou portant des mesures sociales ou
économiques
✓ …et toujours pas de grande loi sur l’état d’urgence (mais « une loi générale « pandémie » serait utile.
(en décembre), la ministre de l’Intérieur, Annelies Verlinden, a expliqué à la Chambre que le texte
était en préparation ». )
✓ Dispositions législatives qui confirment les arrêtés de pouvoirs spéciaux

Réaction juridictionnelle
✓ Beaucoup d’arrêts de rejet du Conseil d’Etat
✓ L’Assemblée générale du Conseil d’Etat statue en extrême urgence sur la validité générale des
règles de confinement
✓ Mais…
✓ L’arrêté ministériel du 28 octobre 2020 ‘portant des mesures d’urgence pour limiter la
propagation du coronavirus COVID-19’ interdit l’exercice collectif du culte, sauf dans trois cas
strictement limités. Par son arrêt n°249,177 du 8 décembre 2020, le Conseil d’État a ordonné,
dans le cadre d’une demande en référé, que l’État belge modifie ce régime, à tout le moins
provisoirement, de sorte qu’une restriction éventuelle de l’exercice collectif du culte ne soit plus
disproportionnée.
✓ ET
✓ Dans son arrêt n° 249,019 du 24 novembre 2020, le Conseil d’État, après avoir procédé à un
examen au provisoire, juge que les dispositions des arrêtés de pouvoirs spéciaux n°s 2 et 20 du
Gouvernement wallon, qui concernent la suspension du délai de recours devant le Conseil d’État
pendant la première vague de la pandémie Corona, sont irrégulières en raison du défaut de
compétence du Gouvernement wallon.

EN GUISE DE CONCLUSION
✓ Le Fédéralisme en question – revalorisation de l’autorité fédérale ?
✓ La suspension des libertés publiques comme réponse à une crise – une loi d’état d’urgence ?
✓ Le rôle des Tribunaux et du Conseil d’Etat
✓ Etat de droit « outragé, brisé, martyrisé » et libéré de toute contrainte ?

Coronavirus : le Conseil d’Etat français suspend l’interdiction généralisée des cérémonies religieuses

Le Conseil d’Etat français a rendu le 18 mai 2020 une ordonnance de référé, nos 440366, 440380, 440410, 440531, 440550, 440562, 440563, 440590, laquelle enjoint au Premier Ministre de lever l’interdiction générale et absolue de tout rassemblement ou réunion dans les établissements de culte, sous la seule réserve des cérémonies funéraires pour lesquelles la présence de vingt personnes était déjà admise.

Cette décision est rendue au motif que cette interdiction générale présente un caractère disproportionné au regard de l’objectif de préservation de la santé publique et constitue ainsi, eu égard au caractère essentiel de cette composante de la liberté de culte, une atteinte grave et manifestement illégale à cette dernière et ce, alors que des mesures d’encadrement moins strictes sont possibles, notamment au regard de la tolérance des rassemblements de moins de 10 personnes dans les lieux publics.

Cette ordonnance est l’une des premières (la première ?) décisions de justice qui remet en cause la proportionnalité d’une mesure de confinement. Le Conseil d’Etat belge avait, quant à lui, rendu une ordonnance n° 247.452 du 27 avril 2020 qui rejetait le recours d’extrême urgence introduit par des société qui s’estimaient discriminées par la réouverture de certains types de magasins et pas d’autres, au tout début de l’assouplissement des mesures de confinement.

L’ordonnance du Conseil d’Etat français étant très circonstanciée, on se permet ici d’en résumer et reprendre les éléments importants.

Le Conseil d’Etat commence par rappeler la pertinence d’une mesure de confinement en vue de sauvegarder la santé de la population, pour autant que ces mesures soient nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif de sauvegarde de la santé publique qu’elles poursuivent.

La haute juridiction rappelle ensuite que la liberté de religion et de culte est consacrée par plusieurs textes de rangs constitutionnels ou internationaux.

Le Conseil d’Etat indique alors que :

« depuis l’entrée en vigueur du décret du 23 mars 2020 (…), les établissements de culte sont restés ouverts et les fidèles peuvent s’y rendre individuellement. Toutefois, ces derniers ne peuvent s’y rassembler ou s’y réunir, à l’exception des cérémonies funéraires dans la limite de 20 personnes. Les fidèles ne peuvent ainsi participer à des cérémonies non funéraires qui s’y tiennent à huis clos que par le biais de retransmissions, y compris pour les importantes fêtes qui ont eu lieu au printemps dans les trois religions réunissant le plus grand nombre de fidèles en France. Par suite et eu égard à l’amélioration de la situation sanitaire ayant justifié le déconfinement, la condition d’urgence caractérisée, qui est prévue par les dispositions précitées, doit être regardée, ce que ne conteste d’ailleurs pas le ministre de l’intérieur, comme remplie.

« Il apparait que dès lors que le coronavirus, qui provoque la maladie dite covid-19, se transmet par voie respiratoire, le risque de contamination est plus élevé dans un espace clos qu’ouvert, si les personnes ont des contacts proches et prolongés et lorsque les intéressés émettent davantage de gouttelettes. S’il est possible d’être également contaminé par le biais des surfaces sur lesquelles le virus s’est déposé, les rassemblements et réunions sont la principale cause de propagation de celui-ci. Les effets des facteurs risque précités peuvent, toutefois, être atténués par les règles de sécurité qui sont appliquées au cours des rassemblements et réunions.

« Par suite, les cérémonies de culte qui constituent des rassemblements ou des réunions au sens des dispositions contestées, exposent les participants à un risque de contamination, lequel est d’autant plus élevé qu’elles ont lieu dans un espace clos, de taille restreinte, pendant une durée importante, avec un grand nombre de personnes, qu’elles s’accompagnent de prières récitées à haute voix ou de chants, de gestes rituels impliquant des contacts, de déplacements, ou encore d’échanges entre les participants, y compris en marge des cérémonies elles-mêmes et, enfin, que les règles de sécurité appliquées sont insuffisantes.

« Par suite, la nécessité de réglementer, en application de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique, dans un objectif de santé publique, les conditions d’accès et de présence dans les établissements de culte, lesquels ne peuvent être regardés comme assurant l’accès à des biens et services de première nécessité au sens de ces dispositions, est établie, en particulier au début de la période dite de « déconfinement ».

Malgré tout, le Conseil d’Etat constate que « des régimes moins restrictifs pour l’accès du public, notamment : – les services de transport des voyageurs, qui ne sont pas soumis, eu égard aux contraintes économiques de leur exploitation, à la limitation à dix personnes de tout rassemblement et réunion sur la voie publique ou dans un lieu public alors que de tels rassemblements et réunions ne peuvent pas se tenir dans les établissements de culte, même dans cette limite, en dehors des cérémonies funéraires ; – et les magasins de vente et centres commerciaux, les établissements d’enseignement ainsi que les bibliothèques qui peuvent, au regard de motifs économiques, éducatifs et culturels, accueillir du public dans le respect des dispositions qui leur sont applicables et dans des conditions de nature à permettre le respect des dispositions de l’article 1er, lesquelles impliquent, à la lumière de l’avis du Haut conseil de la santé publique du 24 avril 2020, un espace sans contact d’environ 4 m2 par personne ».

Il ajoute également que :

« si, durant la première phase du « déconfinement », les rassemblements et réunions ne sont pas autorisés dans d’autres établissements recevant du public que les lieux de culte, en application du 1° du I de l’article 10 du décret contesté, les activités qui y sont exercées ne sont pas de même nature et les libertés fondamentales qui sont en jeu ne sont pas les mêmes ».

Enfin, il indique que :

« l’interdiction de tout rassemblement ou réunion dans les établissements de culte, à la seule exception des cérémonies funéraires regroupant moins de vingt personnes, a été essentiellement motivée par la volonté de limiter, durant une première phase du « déconfinement », les activités présentant, en elles-mêmes, un risque plus élevé de contamination et qu’elle ne l’a, en revanche, été ni par une éventuelle difficulté à élaborer des règles de sécurité adaptées aux activités en cause – certaines institutions religieuses ayant présenté des propositions en la matière depuis plusieurs semaines – ni par le risque que les responsables des établissements de culte ne puissent en faire assurer le respect ou que les autorités de l’Etat ne puissent exercer un contrôle effectif en la matière, ni encore par l’insuffisante disponibilité, durant cette première phase, du dispositif de traitement des chaînes de contamination ».

Partant, la Haute juridiction laisse huit jours au Premier Ministre pour prendre une décision qui respecte le principe de proportionnalité.

Quelques remarques sur cet arrêt :
L’atteinte à une liberté fondamentale, telle que le droit de pratiquer sa religion, doit être conditionné à un critère de légalité, de nécessité et de proportionnalité.

Le Conseil d’Etat français reconnaît que le confinement porte atteinte à ce droit fondamental (comme, au demeurant, la section de législation du Conseil d’Etat belge l’avait fait avant lui).

Il ne conteste ni le caractère légal, ni la nécessité du confinement. Mais, de manière extrêmement prudente et circonstanciée, il examine la proportionnalité de la mesure.

Il remarque alors un phasage dans le (dé)confinement et procède à une analyse de l’importance d’un lieu de culte dans la hiérarchie sociale. Un lieu de culte ne fournit pas des biens de « première nécessité » (comme s’alimenter). Toutefois, le lieu de culte n’est pas réduit à n’importe quel autre lieu recevant du public. Dans la République laïque, qui protège la liberté de culte, la religion conserve donc une toute première importance pour les citoyens et il faut donc la traiter en conséquence.

Et à cet égard, le Conseil d’Etat remarque que d’autres activités (transports en commun) ou magasins sont soumis à des règles moins strictes que les Eglises, ce qui paraît donc disproportionné et ce, d’autant plus que des plans de déconfinement ont été proposés par les cultes.

Quelques remarques pour la Belgique :

Un confinement semblable à celui de la France est actuellement prévu par l’arrêté ministériel du 23 mars 2020 « portant des mesures d’urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19 », modifié une dernière fois le 15 mai 2020.

Cet arrêté, dont la procédure d’adoption est sujette à critiques, est moins sévère qu’en France, notamment sur la possibilité laissée aux citoyens d’effectuer des promenades.

En matière de cérémonies religieuses, une interdiction absolue est également fixée par l’article 5 de l’arrêté, sauf en ce qui concerne

« – les cérémonies funéraires, mais uniquement en présence de 30 personnes maximum, avec le maintien d’une distance d’1,5 mètre entre chaque personne et sans possibilité d’exposition du corps ;
– les mariages civils, mais uniquement en présence de 30 personnes maximum ;
– les mariages religieux, mais uniquement en présence de 30 personnes maximum ;
– les cérémonies religieuses enregistrées dans le but d’une diffusion par tous les canaux disponibles et qui ont lieu uniquement en présence de 10 personnes maximum, en ce compris les personnes en charge dudit enregistrement, avec le maintien d’une distance d’1,5 mètre entre chaque personne, et pour autant que le lieu de culte reste fermé au public pendant l’enregistrement ».

Même si cela commence à bouger en Belgique, peu d’initiatives ont jusqu’ici été adoptées par les Eglises pour œuvrer à leur déconfinement. Même, elles ont plutôt été proactives pour privilégier un auto-confinement avant que celui-ci ne soit imposé. La différence avec la France est, à cet égard, assez remarquable, mais est peut être due au système d’organisation des cultes en Belgique, très différent, notamment en ce qui concerne les règles de financement.

Enfin, le Conseil d’Etat belge s’est déjà prononcé une fois sur le confinement en Belgique et a validé la mesure. Toutefois, cet arrêt était également très circonstancié et est intervenu à une phase moins avancée du déconfinement. Chose importante enfin : les règles procédurales pour agir en extrême urgence semblent plus souples en France qu’en Belgique. Toutefois, la condition de l’urgence est également casuistique et peut varier en sévérité en fonction de l’atteinte aux libertés publiques dénoncée.

Coronavirus : la proposition de loi de pouvoirs spéciaux

La proposition de loi de pouvoirs spéciaux a été déposée à la Chambre des représentants. Elle vise à habiliter le Roi (le gouvernement) à adapter, modifier ou compléter la législation sans passer par le Parlement afin de lutter contre la pandémie de coronavirus et ses conséquences.

Cette proposition de loi vient de faire l’objet de nombreuses critiques par le Conseil d’Etat, qui relève plusieurs imprécisions dans le texte, met en garde contre l’insécurité juridique ainsi créée et propose plusieurs modifications de la proposition.

 

Les législations qui pourront être modifiées directement par le Roi

Cette loi prévoit que des arrêtés délibérés en Conseil des Ministres pourront :

« 1° combattre la propagation ultérieure du coronavirus Covid-19 au sein de la population, y compris le maintien de la santé publique et de l’ordre public;

2° garantir la capacité logistique et d’accueil nécessaire, y compris la sécurité d’approvisionnement, ou en prévoir davantage;

3° apporter un soutien direct ou indirect, ou prendre des mesures protectrices, pour les secteurs financiers, économiques, le secteur marchand et non marchand, les entreprises et les ménages, qui sont touchés en vue de limiter les conséquences de la pandémie;

4° garantir la continuité de l’économie et la stabilité financière du pays, le fonctionnement du marché ainsi que de protéger le consommateur;

5° apporter des adaptations au droit du travail et de sécurité sociale en vue de la protection des travailleurs et de la population, de la bonne organisation des entreprises et des administrations, tout en garantissant les intérêts économiques du pays et la continuité des secteurs critiques;

6° suspendre ou prolonger les délais fixés par ou en vertu de la loi selon les délais fixés par Lui;

7° garantir le bon fonctionnement des instances judiciaires, et plus particulièrement assurer en considérant les droits des parties, la continuité du processus judiciaire, tant au niveau civil qu’au niveau pénal, en adaptant l’organisation des cours, tribunaux et autres instances judiciaires, comprenant également le ministère public, les autres organes du pouvoir judiciaire, les huissiers de justice, experts judiciaires, traducteurs, interprètes, traducteurs-interprètes, notaires et mandataires de justice, et en adaptant l’organisation de la compétence et la procédure, en ce compris les délais prévus par la loi, ainsi que les règles en matière de procédure et de modalités de la détention préventive et en matière de procédure et de modalités de l’exécution des peines et des mesures;

8° adapter la compétence, le fonctionnement et la procédure du Conseil d’État et des juridictions administratives afin d’assurer le bon fonctionnement de ces instances et plus particulièrement la continuité de la jurisprudence et de leurs autres missions, en considérant les droits des parties;

9° se conformer aux décisions prises par les autorités de l’Union européenne dans le cadre de la gestion commune de la crise ».

Le Conseil d’Etat rappelle d’abord que les mesures qui pourront être adoptées pourront porter atteinte aux libertés publiques (liberté de se réunir, de se déplacer, liberté de croyance, d’expression…) et qu’il appartiendra au Roi, à chaque fois qu’il adoptera ses arrêtés, de vérifier la compatibilité de la mesure avec les libertés publiques et les dérogations à celles-ci.

Ensuite, la juridiction indique que le champ d’application des mesures est imprécis et qu’il est délicat de savoir exactement où le Roi peut agir (par exemple: « garantir la capacité logistique et d’accueil » de quoi?).

Le Conseil d’Etat souligne également que les mesures pourraient modifier substantiellement l’organisation des Tribunaux. Il rappelle, dès lors, que le texte devrait s’assurer que cela ne pourra se faire que dans le respect de l’impartialité et de l’indépendance du pouvoir judiciaire et dans le respect des droits de la défense des parties.

Limites aux pouvoirs du Roi 

Les articles 3 et 4 de la loi indiquent que le Roi ne peut prendre des mesures qui auraient certains effets, à savoir:

« Art. 3
Les arrêtés royaux pris en vertu de la présente loi ne peuvent pas porter atteinte au pouvoir d’achat des familles et à la protection sociale existante.
Art. 4
Les arrêtés royaux pris en vertu de la présente loi ne peuvent pas adapter, abroger, modifier ou remplacer les cotisations de sécurité sociale, les impôts, les taxes et les droits, notamment la base imposable, le tarif et les opérations imposables ».

Le Conseil d’Etat souligne que ces limites sont imprécises et risquent de porter atteinte à la sécurité juridique. En effet, toute mesure peut potentiellement porter atteinte, par exemple, au pouvoir d’achat des familles.

Limites dans le temps

Ces pouvoirs spéciaux sont accordés pour 3 mois, renouvelables une fois. Le Conseil d’Etat souligne, à cet égard, que c’est une nouvelle loi qui devrait opérer ce renouvellement des mesures. En effet, le texte prévoit actuellement que c’est la chambre qui l’accorde, selon toute modalité utile (mais pas par une loi).

Ils peuvent avoir effet rétroactivement dès le 1er mars. Cette rétroactivité est toutefois limité par les règles habituelles en matière de rétroactivité.

 

Dispositif de lutte contre le coronavirus : une analyse législative et règlementaire

La crise du coronavirus épuise le système hospitalier belge et européen depuis quelques semaines. Le citoyen n’aura pas manqué de s’apercevoir que le contexte particulier où nous vivons actuellement met à l’épreuve nos traditions légales et démocratiques. Voici une première analyse des fondements légaux sur les récentes mesures de lutte contre la pandémie.

Premier type de mesure : les polices administratives exceptionnelles
La police administrative, c’est un ensemble de mesures de contraintes et de restriction des libertés qui sont mises en œuvre de manière préventive afin de sauvegarder l’ordre public.
La première mesure marquante de la crise a été l’ordonnance du 1er mars 2020 du Bourgmestre de Woluwe-Saint-Lambert, qui interdisait à toutes personne ayant fréquenté une zone à risque d’entrer dans les bâtiments de l’administration communale. C’est, en effet, aux communes d’adopter prioritairement des mesures de police administrative générale en vertu de l’article 135 de la Nouvelle loi communale. La particularité de la mesure tient au fait que c’est le Bourgmestre et non son Conseil communal qui l’a adoptée. Elle est également surprenante puisqu’elle porte une interdiction générale et absolue de fréquenter certains lieux pour certains types de personnes.
La seconde décision d’ampleur a été celle du Ministre fédéral de l’intérieur. Par une série d’arrêtés ministériels du 13 mars 2020, il décide d’abord :
D’activer le plan d’urgence fixé par l’arrêté royal du 31 janvier 2003 portant fixation du plan d’urgence pour les événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national.
Ensuite et surtout, il décide d’interdire, sauf dans le cadre intime et familial, jusqu’au 3 avril 2020 :
a) les activités à caractère privé ou public, de nature culturelle, sociale, festive, folklorique, sportive et récréative;
b) les excursions scolaires de plus d’une journée et les activités dans le cadre de mouvements de jeunesse sur le et à partir du territoire national ;
c) les activités des cérémonies religieuses (seules les cérémonies funéraires sont autorisées).
Il ferme jusqu’à la même date les établissements appartenant aux secteurs culturel, festif, récréatif, sportif et horeca et, uniquement les samedis et dimanches tous les centres commerciaux et les magasins qui vendent des produits non-alimentaires, sauf les pharmacies.
Enfin, il suspend les leçons et activités dans l’enseignement maternel, primaire et secondaire, jusqu’à la même date.
Pour adopter cette décision, il se base notamment sur l’article 11 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, qui fait « remonter » la compétence de police générale de la commune vers les provinces puis vers le gouvernement fédéral lorsque le trouble à l’ordre public dépasse le cadre communal.
Il se base aussi sur la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile, dont l’article 182 prévoit que :
« Le ministre ou son délégué peut, en cas de circonstances dangereuses, en vue d’assurer la protection de la population, obliger celle-ci à s’éloigner des lieux ou régions particulièrement exposés, menacés ou sinistrés, et assigner un lieu de séjour provisoire aux personnes visées par cette mesure ; il peut, pour le même motif, interdire tout déplacement ou mouvement de la population ».
Cette décision est exceptionnelle à plusieurs égards puisqu’elle porte gravement atteinte à plusieurs droits fondamentaux, tels que le droit de réunion, le droit de pratiquer son culte ou la liberté de commerce et d’industrie, lesquels sont en principe protégés de toute incursion qui n’est pas directement décidée par le législateur.
Elle est, de plus, adoptée sans l’avis préalable de la Section de Législation du Conseil d’Etat compte tenu de l’urgence. Elle est, enfin, adoptée par un gouvernement en affaires courantes.
Enfin, l’arrêté ministériel du 18 mars 2020 « portant des mesures d’urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19 » complète et précise les dispositions de l’arrêté ministériel du 13 mars précité.
Il prévoit en outre et surtout que les personnes sont tenues de restées chez elles. Il est interdit de se trouver sur la voie publique et dans les lieux publics, sauf les exceptions prévues par l’arrêté.
Entre ce deuxième arrêté et celui du 13 mars 2020, il faut noter que le Gouvernement avait été relevé des affaires courantes.

Deuxième type de mesures : le Gouvernement est relevé des affaires courantes
Pendant plus d’un an, le Gouvernement fédéral a expédié les affaires courantes après la démission de Charles Michel – et son remplacement par Sophie Wilmes, également démissionnaire.
Cela signifiait concrètement que le Gouvernement voyait son pouvoir exécutif limité à l’adoption d’arrêtés permettant d’assurer la gestion journalière de l’Etat, finaliser techniquement des procédures déjà entamées antérieurement (et donc, vidées des choix politiques à poser) ou encore parer aux cas d’urgence.
Il faut noter qu’un Gouvernement en affaires courantes n’est plus non plus soumis au contrôle politique de la Chambre des représentants puisque cette dernière peut, au pire, le pousser à démissionner (ce qui était déjà le cas) – et en vertu de la belle formule : on n’abat pas un mort.
Or, par un premier arrêté royal du 17 mars 2020, le Roi refuse la démission présentée préalablement par Sophie Wilmes. Par un deuxième arrêté de la même date, le Roi accepte la démission de tous les Ministres, à l’exception de la Première et nomme immédiatement ceux-ci à la même fonction.
Les affaires courantes sont donc terminées.
Le Gouvernement obtient, enfin, la confiance de la Chambre des représentants le 19 mars 2020. Le contrôle politique du Parlement reprend donc pleinement ses droits, avec la particularité que le Gouvernement ne dispose pas d’une majorité de députés à la Chambre, ceux-ci le soutenant « de l’extérieur », c’est-à-dire sans que leurs groupes ne soient représentés en son sein.

Troisième type de mesures : des pouvoirs spéciaux
Il est prévu que des pouvoirs spéciaux soient accordés au Gouvernement fédéral. Le texte n’est, semble-t-il, pas encore disponible. Le Gouvernement wallon s’est, quant à lui, déjà vu accordé de tels pouvoirs par les décrets du 17 mars 2020.
Qu’en est-il ? Une loi (ou un décret) de pouvoirs spéciaux est un texte adopté par le pouvoir législatif, qui indique que, pour une ou plusieurs matières données, en raison des circonstances et pour un temps limité, le Gouvernement peut adopter des arrêtés « de pouvoirs spéciaux », lesquels sont habituellement numérotés, qui peuvent modifier les lois existantes, voire créer un nouveau cadre légal.
Il s’agit donc bien formellement d’arrêtés, lesquels sont soumis aux procédures administratives habituelles (avis du Conseil d’Etat, analyse d’impact, etc.) et qui souffrent des mêmes faiblesses que les actes exécutifs classiques (toute juridiction peut en soulever l’illégalité sur base de l’article 159 de la Constitution et un recours peut être introduit au Conseil d’Etat). Toutefois, matériellement, il s’agit bien de lois.
Cela implique que des « lois » seront adoptées pour faire face à la crise et ce, sans débat au Parlement, sans que celui-ci ne vote les textes (alors même que le Gouvernement est minoritaire au Parlement), ce qui peut toujours faire craindre des abus ou des illégalités, surtout lorsqu’on connaît l’ampleur des premières mesures adoptées par le Ministre de l’Intérieur au regard des libertés individuelles.

Première conclusion
La crise du coronavirus fait l’objet d’un traitement législatif et règlementaire exceptionnel. La vieille formule « pour sauver la Liberté, il faut supprimer les libertés » semble bien être le maître mot du moment. En raison de la pandémie et de la menace qu’elle fait peser sur la santé publique, le danger inhérent à de telles mesures (abus, discriminations…) pèse peu dans la balance à ce jour. Il nous faut toutefois rester vigilants et espérer que ces normes exceptionnelles ne dépasseront pas leur motif, ni dans le temps, ni dans leur ampleur.

NB : D’autres décisions ont été adoptées par les communes, provinces et entités fédérées. Elles ne sont toutefois pas examinées ici dans un souci de concision.