Procédures au Conseil d’Etat

Lorsqu’une autorité administrative adopte un acte administratif unilatéral (individuel ou règlementaire), celui-ci peut faire l’objet d’un recours en annulation au Conseil d’Etat.

Trois procédures sont à distinguer :

La procédure d’annulation

Conseil d'Etat (procédure d annulation)

Il s’agit de la procédure ordinaire au Conseil d’Etat. C’est la légalité de l’acte administratif qui devra être examinée par le juge administratif, saisi par le dépôt d’une requête en annulation. La personne qui dépose cette requête est appelée la « partie requérante ».

Au plus tard soixante jours après la notification de la requête par le greffe du Conseil d’Etat, l’autorité administrative qui a adopté l’acte dépose un mémoire en réponse (à la requête). Ce mémoire est accompagné des documents qui ont été utilisés pour adopter l’acte (le « dossier administratif« ).

Encore soixante jours après, la partie requérante dépose un mémoire en réplique (au mémoire en réponse). Le dossier ainsi complété est communiqué à l’auditorat du Conseil d’Etat. Cet auditorat est composé de juges spécialisés en droit administratif (les « auditeurs »).

Le rapport de l’auditeur est transmis aux parties (à la partie à qui l’auditeur donne tort d’abord). Après cette notification, chaque partie dispose de 30 jours pour déposer un dernier mémoire.

L’audience de plaidoirie est fixée dans la foulée et, habituellement, un arrêt est rendu 30 jours après celle-ci.

Soit l’arrêt prononce l’annulation de l’acte qui est supposé n’avoir jamais existé. L’arrêt dispose d’une autorité de chose jugée « absolue ». En cas de rejet du recours, l’acte continue d’exister mais pourra encore être critiqué devant le juge judiciaire sur base de l’article 159 de la Constitution.

 

La demande de suspension

Conseil d'Etat (suspension)

Demander la suspension d’un acte au Conseil d’Etat ne peut s’envisager que comme l’accessoire du recours en annulation. Pour ce faire, il faut démontrer dans une requête en annulation assortie d’une demande de suspension, ou dans une requête en suspension introduite postérieurement à la requête en annulation, que l’acte qu’on critique présente les apparences de l’illégalité et qu’en plus, il y a urgence à statuer.

L’urgence à statuer consiste en la présence d’un inconvénient d’une certaine gravité à ce que l’acte s’applique immédiatement (par exemple, une sanction disciplinaire lourde ou un permis d’urbanisme qui autorise la construction d’un bien qui sera réalisé très prochainement) et en le fait que le Conseil d’Etat ne pourrait pas se prononcer dans le délai du recours en annulation, sans que l’inconvénient dénoncé ne se réalise.

Dans cette procédure accélérée, une note d’observations est déposée par la partie adverse avec son dossier administratif, dans les 30 jours de la notification de la requête par le greffe.

L’auditeur rend un rapport écrit au bout de quelques mois puis l’audience est programmée dans la foulée.

L’arrêt de suspension empêche l’exécution de l’acte. L’arrêt de rejet entraîne le retour à la procédure ordinaire.

 

La procédure d’extrême urgence

Conseil d'Etat (suspension d'extrême urgence

Saisir le Conseil d’Etat en extrême urgence permet d’obtenir la suspension de l’acte attaqué en quelques jours. Toutefois, cette procédure est exceptionnelle et il faut démontrer l’extrême urgence à agir, en plus des conditions normales d’urgence.

Dans cette procédure, le seul écrit ordinaire est la requête. Lors de l’audience de plaidoirie, l’auteur de l’acte défend toutefois celui-ci oralement et l’auditeur formule un avis sur les chances de succès du recours.

Dans la procédure d’attribution des marchés publics et des contrats de concession, la procédure d’extrême urgence est la règle, pour autant que la valeur estimée du contrat dépasse un certain seuil. Dans ce cas, l’urgence ne doit pas être démontrée.

Affaires courantes

Dans un régime parlementaire, le principe veut que le Gouvernement soit contrôlé politiquement par le Parlement.

En vertu du principe de continuité du service public (et de l’Etat), il faut pourtant qu’un Gouvernement soit toujours en place, même si le contrôle politique ne peut plus s’exercer. Cela est parfois le cas, par exemple, quand le Gouvernement a (déjà) démissionné.

Dès lors, jusqu’à la (re)mise en place d’un Gouvernement de plein exercice, le Gouvernement démissionnaire est chargé d’expédier les « affaires courantes » (en ce sens: l’avis du Conseil d’Etat du 3 avril 1980, A.P.T., 1980, pp. 266-269).

Dans une telle situation, le Gouvernement perd une large part de sa compétence d’adopter des actes règlementaires et individuels. Il ne peut plus, dans cette situation, qu’assurer la gestion journalière de l’Etat, finaliser techniquement des procédures déjà entamées antérieurement (et donc, vidées des choix politiques à poser) ou encore parer aux cas d’urgence.

L’acte pris en violation de la notion d’affaires courantes s’expose à une annulation par le Conseil d’Etat ou à un écartement sur base de l’article 159 de la Constitution.

Pour terminer, il faut rappeler que le Parlement ne peut pas tomber en affaires courantes. Tant qu’il peut se réunir, il dispose de la plénitude de ses compétences et les actes qu’il adopte ne peuvent pas être annulés en raison d’un manque de contrôle politique. S’il ne peut pas se réunir (par exemple, durant les deux Guerres Mondiales), c’est le Gouvernement (et le Roi) qui exercent ses compétences (par arrêtés-lois).

 

Mise en ligne de la Pasicrisie

Le site Internet de la Cour de cassation (cass.be) met en ligne une partie de la bibliothèque de l’Université de Leuven.

Dès lors, il est maintenant possible de consulter en libre accès la jurisprudence de la Cour de cassation (avec les avis des avocats généraux) depuis 1790 jusqu’à aujourd’hui.

Cette Pasicrisie est en français jusqu’en 1936 puis en néerlandais jusqu’à ce jour (à l’exception de quelques années de 1960, en français).

Indéniablement une excellente nouvelle pour les professionnels du droit, tels les avocats ou les Notaires, qui fait écho à la mise à disposition, également en libre accès, à des milliers d’avis de la Section de Législation du Conseil d’Etat depuis 2017 (les arrêts de la haute juridiction administrative étaient déjà tous en ligne depuis les années 1990), sur le site Internet raadvst-consetat.be.

Élections communales : les témoins de parti

Lors des élections communales, il est prévu que des témoins de partis politiques interviennent en qualité d’observateur au sein des bureaux de vote (article L.4134-4 du Code de la Démocratie locale (ci-après : le Code wallon ou le CWADEL) ; article 25 du Code électoral communal bruxellois).

La législation leur permet également de faire acter par le Président du bureau leurs observations au procès-verbal.

Ils ne peuvent toutefois prendre aucun rôle actif dans le déroulement de l’élection. Ainsi, l’article L.4134-5 du Code wallon indique que :

« Les témoins ne peuvent en aucune manière chercher à influencer le vote des électeurs.

Ils ne peuvent en aucun cas être porteur d’une procuration ni accompagnant d’autres électeurs dans la circonscription où ils remplissent leur fonction.

Toute manifestation de la part des témoins qui doit être assimilée à de la propagande électorale est strictement interdite.

En cas d’infraction aux dispositions du présent article, le président du bureau, après un premier avertissement, expulse du local le témoin manifestant de tels signes.

L’ordre d’expulsion ainsi que ses motifs est consigné au procès-verbal et les délinquants seront punis d’une amende de 50 à 500 euros ».

L’article 25 du Code électoral communal bruxellois est plus laconique mais précise tout de même, dans un dernier alinéa ajouté en 2017 que :

« Sans préjudice de l’application de l’alinéa précédent, les témoins ont uniquement un rôle d’observation. Ils ne peuvent pas prendre part aux opérations du bureau de vote, ils ne peuvent aider aucun électeur, ils doivent rester discrets et ne peuvent influencer le scrutin. En cas de tentative d’influencer le scrutin, le président du bureau peut, après un premier avertissement, faire expulser le témoin du local de vote ».

Le Conseil d’Etat, lors des dernières élections communales en Région wallonne, a toutefois rendu un arrêt qui limite la portée de cette obligation de passivité du témoin. En effet, on peut y lire que :

« Considérant que les requérants prennent un sixième moyen dans lequel ils exposent que le comportement d’un témoin de la liste (…) aurait vicié la régularité de l’élection; qu’ils indiquent que madame G.-P. a officié en qualité d’hôtesse d’accueil du bureau de vote, proclamant systématiquement son identité à chaque électeur, ouvrant et fermant la porte d’accès, en contravention aux articles L4134-4, L4134-5 et L4143-14 du CWADEL; qu’ils expliquent également que la témoin de leur parti aurait été obligée de retirer le chemisier qu’elle portait, au motif qu’il était de la couleur de son parti, et que les témoins de parti, de sexe féminin, auraient été contraintes de déposer leurs sacs à main dans un local non surveillé à l’étage du bâtiment; qu’ils déduisent de ces incidents un réel émoi chez les témoins qui expliquerait que ceux-ci n’aient pas insisté pour que leurs observations figurent au procès-verbal;

 Considérant que les affirmations des requérants quant à l’attitude du témoin G.-P. sont contestées et ne sont corroborées par aucune mention portée au procès-verbal; que de toute manière, tels que les faits sont exposés dans la requête, ils ne seraient pas de nature à établir une irrégularité, un électeur accueilli au bureau de vote par une personne connue pour soutenir une liste conservant toute sa liberté dans l’isoloir;

 Considérant que les témoins étant des «témoins de parti» (article L4112-14 du CWADEL), rien ne leur interdit d’afficher à quel parti ils appartiennent, notamment par la couleur de leurs vêtements; que toutefois, l’obligation qui a été faite à une des témoins des requérants «de retirer le chemisier qu’elle portait» (selon la requête) ou «de remonter sa veste» (selon le procès-verbal du bureau n° 5) n’est, elle non plus, pas de nature à avoir influencé le vote des électeurs; qu’ainsi qu’il a été dit à propos du cinquième moyen, le «climat» que le président aurait imposé au sein du bureau de vote ne peut raisonnablement être retenu comme une irrégularité, et il n’a en tout cas pas empêché un témoin de faire acter une observation sur la couleur de l’habillement d’un autre témoin; que le moyen n’est pas fondé » (C.E. n° 222.133 du 17 janvier 2013).

Il ressort de cette décision que, semble-t-il, le Président du bureau de vote peut exercer son pouvoir de police vis-à-vis des témoins de parti et que le comportement adopté par ces derniers, s’il n’est pas critiqué par le Président, pourrait notamment consister à accueillir et se présenter aux électeurs, sans entraîner d’irrégularité.

Modèle de requête en annulation au Conseil d’État

REQUÊTE EN ANNULATION

 

Pour :                     — (Identité de la partie requérante, adresse de son siège social ou de son domicile et, selon les cas, numéro d’entreprise. S’il n’y a pas d’avocat, il faut également indiqué « au domicile duquel il est fait élection pour les besoins de la présente procédure »),

 

Partie requérante,

 

Ayant pour conseil Maître —, au cabinet duquel il est fait élection de domicile pour les besoins de la présente procédure. (uniquement dans le cas où il y a un avocat),

 

 

Contre :                                — (Identité de l’auteur de l’acte attaqué et son adresse)

 

Partie adverse,

 

 

 

*             *             *

 

À Monsieur le Premier Président, Président, Mesdames et Messieurs les Présidents et Conseillers qui composent le Conseil d’État,

 

Mesdames, Messieurs,

 

La requérante a l’honneur, par la présente requête, de solliciter l’annulation de la décision de — (indiquer la partie adverse) du — (date) qui — (libellé de l’acte attaqué), du chef de violation des formes substantielles ou prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir.

Cette décision est jointe à la présente procédure et doit être considérée comme intégralement reproduite.

Cette décision lui a été notifiée par un courrier daté du —, reçu le —. (lorsque la décision a été envoyée par un pli officiel de l’administration)

ou

Cette décision a été publiée le —. (en principe, au Moniteur belge)

ou

La partie requérante a pris connaissance de cette décision de manière fortuite le — (lorsqu’aucune notification ou publication n’a été effectuée).

 

(NB : le recours doit être introduit en principe au plus tard 60 jours calendrier après cette date)

 

 

1. EXPOSE DES FAITS

 

(Exposez les faits de manière détaillée et numérotée à propos de l’acte dont vous désirez critiquer la légalité. Avez-vous eu la possibilité de participer à la phase d’élaboration via une enquête publique, par exemple ? indiquez-le, etc. L’EXPOSE DES FAITS EST OBLIGATOIRE !!!)

 

2. EXPOSE DES MOYENS

 

(Le recours en annulation est un recours en légalité, dirigé contre un acte administratif qui violerait des dispositions qui lui sont supérieures (loi, constitution, traité international…). Il ne s’agit pas de rechercher la faute de l’administration ou de se voir reconnaître en droit de quelque chose !

 

Il faut donc exposer, dès le stade de la requête, totalement et le plus complètement possible tous les moyens d’annulation qui peuvent être invoqués. APRES L’INTRODUCTION DE LA REQUETE, IL EST TROP TARD POUR CORRIGER LE TIR ; la consultation d’un avocat spécialisé est donc vivement conseillée dès ce stade).

 

 

2.1. UN PREMIER MOYEN pris de la violation de :

 

  • (liste complète des dispositions légales, constitutionnelles ou internationales violées)
  • (liste éventuelle des principes généraux du droit violés)

 

Développements :

 

(Expliquez exactement en quoi la disposition légale invoquée plus haut est violée par l’acte attaqué. Exemple : les articles 10 et 11 de la Constitution et les principes d’égalité, de non-discrimination et de proportionnalité sont violés parce que l’acte attaqué donne un avantage particulier à une catégorie de personnes et exclu de cet avantage une autre catégorie de personnes, pourtant semblable à la première. Aucun motif n’explique cette différence de traitement. Il y a donc une discrimination.

 

ATTENTION, ICI AUSSI, APRES L’INTRODUCTION DE LA REQUETE, IL EST IMPOSSIBLE D’AJOUTER DE TOUT NOUVEAUX ELEMENTS. La consultation d’un avocat spécialisé est donc vivement conseillée ou, tout au moins, une consultation rigoureuse de la jurisprudence du Conseil d’Etat, disponible sur le site de l’institution, doit être réalisée)

 

Par conséquent, le moyen est fondé.

 

 

2.2. UN DEUXIÈME MOYEN pris de la violation de :

 

(…)

 

Par conséquent, le moyen est fondé.

 

 

2.3. UN TROISIÈME MOYEN pris de la violation de :

 

(…)

 

Par conséquent, le moyen est fondé.

 

(etc.)

 

 

 

 

 

PAR CES MOTIFS

 

La partie requérante Vous prie, Mesdames, Messieurs, d’annuler la décision litigieuse (reprendre son intitulé) et de mettre les dépens à charge de la partie adverse, en ce compris l’indemnité de procédure fixée à 700 euros.

 

Fait à… le…

 

Pour le requérant,

son conseil,

 

Me…

(s’il y a un avocat ; s’il n’y a pas d’avocat, le requérant signe lui-même. Si le requérant est une personne morale, elle veillera à introduire valablement le recours, conformément à ses statuts et à mandater correctement la personne qui signe, étant entendu que l’introduction d’un recours au Conseil d’État ne relève pas de la gestion journalière !!)

 

 

 

Annexes :

Inventaire

Pièce 1 : L’acte attaqué

Pièce 2 : Les statuts de la personne morale qui introduit le recours (il y a lieu de joindre une copie des statuts publiés et des statuts coordonnés en vigueur. Si la requête d’une personne morale n’est pas introduite par un avocat, il faut également produire la décision de l’organe de la personne morale habilité à introduire la requête en annulation, ainsi qu’une copie de l’acte de désignation de cet organe. À défaut, le Conseil d’Etat jugera le recours irrecevable)

(Pièce(s) 3, 4, 5… : toute autre pièce éventuellement utile à l’examen du recours par le Conseil d’État)

 

 

La requête doit être adressée au Conseil d’État, rue de la Science 33 à 1040 Bruxelles, par courrier recommandé dans un délai de soixante jours à dater de :

– la notification,

– de la publication ou

– de la prise de connaissance  (si aucune notification ou publication n’a été effectuée) de l’acte attaqué.

 

La requête doit être adressée en un exemplaire unique (daté et signé) et 3 copies également signées, portant la mention « copie conforme » + 1 exemplaire par partie en cause (donc, s’il y a 2 parties adverse, il faut un original + 5 copies conformes).

 

Un droit de 200 euros doit être acquitté pour chaque partie requérante. Le greffe envoie un formulaire de virement à cet effet après réception de la requête.

 

ATTENTION: le dépôt d’une requête en annulation au Conseil d’État enclenche une procédure devant le juge administratif, avec les obligations qui y sont liées (paiement des droits de rôle, indemnisation de l’avocat de la partie adverse en cas de rejet du recours, etc.). Le titulaire de ce site Internet ne peut être tenu responsable d’une mauvaise utilisation qui serait faite d’un tel acte de procédure.

La Commune peut-elle poursuivre en justice son autorité de tutelle ? Responsabilité civile et Règlement-taxe

Règlement-taxe – autonomie locale – tutelle d’approbation – annulation par le Conseil d’État – unité de l’illégalité et de la faute – exercice fautif de la tutelle – réparation du dommage – étendue du dommage

Les faits qui ont conduit la Cour d’appel de Mons, le 29 janvier 2016[1], à se prononcer dans cette affaire peuvent se résumer ainsi :

Une Commune avait adopté des règlements-taxe pendant plusieurs années consécutives. L’autorité de tutelle devait approuver ces derniers avant qu’ils ne puissent sortir leurs effets. La tutelle, ainsi que l’autorité de recours gouvernementales, ont, par plusieurs décisions de refus d’approbation successives, empêché les règlements-taxe de produire leurs effets. Cette Commune a critiqué la légalité de ces décisions devant le Conseil d’État et a obtenu leur annulation au motif qu’elles ne respectaient pas le principe de l’autonomie locale. Selon ce principe, c’est l’autorité locale qui a le véritable pouvoir de décision et la tutelle ne peut se substituer à cette dernière mais uniquement s’assurer que la décision respecte l’intérêt général et la loi. En l’espèce, la tutelle s’était immiscée trop largement dans la décision locale sans motif valable.

La Cour d’appel, dans l’arrêt commenté, est saisie de l’action en responsabilité civile de la commune contre la Région wallonne afin d’obtenir la réparation de cette illégalité.

La Cour d’appel commence par rappeler que, sauf le cas de l’erreur invincible ou de toute autre cause d’exonération de responsabilité, l’illégalité sanctionnée par le Conseil d’État est constitutive de faute civile.

La Cour d’appel poursuit son raisonnement et examine quel dommage est subi par la commune et si ce dommage est en lien causal avec la faute de la Région wallonne. La Cour d’appel formule à ce sujet les considérations suivantes :

« Il convient tout d’abord de préciser que l’existence d’un dommage, fût-il subi par une autorité publique, ne dépend pas de l’état de fortune de la victime ni de l’utilisation que celle-ci aurait pu faire des sommes dont elle a été privée par la faute de son auteur.

Le dommage se présente comme une différence négative entre la situation dans laquelle la victime se trouve après le fait générateur de responsabilité et celle dans laquelle elle se serait trouvée en son absence, pour autant que cette différence soit certaine, légitime et personnelle (L. CORNELIS, « Le dommage », Responsabilités, Traités théorique et pratique, titre 1, dossier 10, Bruxelles, Kluwer, 2000, p. 9).

La personne lésée doit se retrouver dans la situation qui aurait été la sienne si la faute n’avait pas été commise.

Or, en l’espèce, si l’appelante n’avait pas rejeté les recours contre les décisions de la Députation permanente n’approuvant pas les délibérations du Conseil communal de l’intimée ou n’avait pas choisi de laisser devenir exécutoire deux de ces décisions, l’intimée aurait pu percevoir le supplément de la taxe sur les forces motrices pour les exercices en cause et aurait engrangé des recettes supplémentaires.

A cet égard, il est inutile de rechercher si l’intimée a dû modifier sa politique et renoncer à des dépenses ou à la réalisation de certains projets d’intérêt communal dès lors qu’il existe une corrélation nécessaire entre l’ensemble des revenus et l’ensemble des dépenses de l’intimée conformément au principe d’universalité.

(…)

Il est à cet égard sans intérêt de connaitre avec précision les dépenses auxquelles l’intimée a dû renoncer et il est également indifférent que l’intimée n’ait procédé à aucune correction de ses budgets en cours d’exercice.

(…)

Le dommage de l’intimée consiste dès lors en la perte causée par l’absence d’augmentation de la taxe sur la force motrice pour les exercices concernés mais également dans la dégradation de la situation financière de la Commune, dans la même proportion, liée à cette perte fiscale.

L’intimée chiffre son dommage à la somme de 1.712.076,42 euros pour les exercices 2002 à 2007.

(…)

En ce qui concerne le lien causal, il convient de considérer que si l’appelante n’avait pas rejeté fautivement les recours contre les décisions de la Députation permanente n’approuvant pas les délibérations du Conseil communal de l’intimée ou n’avait pas choisi, tout aussi fautivement, de laisser devenir exécutoire deux de ces décisions, l’intimée aurait pu percevoir le supplément de la taxe sur la force motrice pour les exercices en cause et le dommage ne se serait pas produit ».

Il ressort de cet arrêt qu’une Commune peut invoquer la responsabilité de l’autorité de tutelle lorsque celle-ci a fautivement refusé d’approuver son acte (mutatis mutandis, l’exercice fautif d’une tutelle d’annulation devrait entraîner la même responsabilité).

Il en ressort également qu’en matière de règlement-taxe, le dommage à réparer si l’autorité de tutelle a agi fautivement est, semble-t-il, le montant estimé de (toute) la taxe n’ayant pas pu être perçue, indépendamment des modifications postérieures de la politique fiscale de la Commune à cet égard.

Une telle solution met à charge de l’autorité de tutelle une responsabilité considérable qui devrait la faire réfléchir à l’usage de son pouvoir d’approbation. L’exercice fautif de sa compétence peut, en effet, lui faire porter une responsabilité financière terriblement importante.

[1] Mons (6e ch. civ.), 29 janvier 2016, 2013/RG/463, R.F.R.L., 2015, pp. 371-379.

Autorité administrative

Une autorité administrative est l’organe d’une personne morale de droit public ou d’une personne privée dont les actes unilatéraux peuvent lier les tiers. La notion d' »autorité administrative » détermine  la compétence du Conseil d’État en matière de recours en annulation (cf. : article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État).

S’agissant d’une notion fondamentale du droit administratif, il faut pouvoir l’identifier correctement. Elle ne correspond pas à une personne morale de droit public. Elle est également différente du pouvoir adjudicateur (qui est la partie publique dans un contrat de marché public) et de l’administration publique (S13) au sens du Système européen des comptes.