Titre : « LA CONSTITUTION COORDONNEE »
Précision terminologique : la Constitution belge a été adoptée en 1831. Toutefois, elle a été coordonnée, c’est-à-dire renumérotée et toilettée en 1994. Elle porte depuis le nom de « la constitution coordonnée », sans référence notamment à la Belgique, sans préambule ou quoi que ce soit de symbolique, comme beaucoup de Constitution ont habituellement.
Avant 1994 et après cette date, le texte a été modifié à de nombreuses reprises par des « lois » constitutionnelles. L’adoption de ces amendements se fait directement dans le texte que nous analysons ici, sans donner de nouvelle date au texte général.
« TITRE I. – DE LA BELGIQUE FEDERALE, DE SES COMPOSANTES ET DE SON TERRITOIRE. »
Un titre n’a pas de force juridique. Il permet de classer les dispositions légales ou ici, constitutionnelles par souci de clarté.
« Article 1. La Belgique est un Etat fédéral qui se compose des communautés et des régions. »
Le premier article de la Constitution met l’accent sur le caractère fédéral de l’Etat, c’est-à-dire la décentralisation importante du pouvoir.
En Belgique, depuis les années 1970, les Régions et les Communautés ont acquis de plus en plus d’autonomie par rapport à l’Etat central. Cette autonomie s’est manifestée notamment par des révisions de la Constitution dont l’article 1er, datant de 1993, introduit la formule de l’Etat fédéral, composé de communautés et de régions.
Notons avec Christian Behrendt et Martin Vrancken que cette disposition est incomplète puisqu’elle oublie notamment d’évoquer « l’Autorité fédérale » qui est en réalité ce qu’il reste de l’Etat central dans un état qui s’est fédéralisé : d’un point de vue politique et juridique, certes, les régions et les communautés existent mais elles sont liées à l’Autorité fédérale qui exerce les compétences qui ne leur sont pas dévolues. La Belgique se compose donc également de cette autorité fédérale.
« Art. 2. La Belgique comprend trois communautés : la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone. »
Les trois Communautés sont d’abord énumérées ici. Suivant le texte (français ou néerlandais), la Communauté française sera premièrement ou secondement citée.
La petite Communauté est mentionnée en dernier.
« Art. 3. La Belgique comprend trois régions : la Région wallonne, la Région flamande et la Région bruxelloise. »
Après les Communautés viennent les Régions. Également au nombre de trois, les Régions sont mentionnées différemment suivant le texte français ou néerlandais mais Bruxelles, comme la Communauté germanophone, vient toujours en dernier.
Notons aussi que si son existence est consacrée par la Constitution, la Région flamande ne dispose pas d’institutions propres, puisque c’est la Communauté flamande qui exerce ses attributions en vertu de l’article 1er, § 1er, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980.
Remarquons enfin que l’article 3 constitue le premier alinéa de l’article 107quater de la Constitution de 1831, forgé lors de la Première réforme de l’Etat du 24 décembre 1970 (la Belgique a connu successivement 6 réformes de l’Etat qui correspondent partiellement aux grandes réformes constitutionnelles).
Or, si la Constitution énonçait dès 1970 que la Belgique comprenait trois Régions, celles-ci ne virent le jour qu’en 1974 (régionalisation « préparatoire »[1]) puis surtout en 1980 en ce qui concerne les deux grandes Régions. La Région bruxelloise « définitive » ne verra, elle, le jour, qu’en 1989, lors de la 3e Réforme de l’Etat, alors qu’il était initialement prévu de la créer en même temps que les deux autres (projet avorté suite à l’échec du « Pacte d’Egmont » de 1978).
Le fait régional est habituellement attribué au sud du pays. On voit, avec le retard pris durant les années 1970 à ce sujet, la force politique toute relative des francophones par rapport aux flamands à l’époque.
« Art. 4. La Belgique comprend quatre régions linguistiques : la région de langue française, la région de langue néerlandaise, la région bilingue de Bruxelles-Capitale et la région de langue allemande.
Chaque commune du Royaume fait partie d’une de ces régions linguistiques.
Les limites des quatre régions linguistiques ne peuvent être changées ou rectifiées que par une loi adoptée à la majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique de chacune des Chambres, à la condition que la majorité des membres de chaque groupe se trouve réunie et pour autant que le total des votes positifs émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les deux tiers des suffrages exprimés. »
L’article 4 date également du 24 décembre 1970 (il s’agissait alors de l’article 3 bis de la Constitution de 1831).
Il est complexe et se divise en trois alinéas distincts.
Le premier alinéa est simplement descriptif : la Belgique comprend quatre régions linguistiques (à ne pas confondre avec les Régions de l’article 3). Ces régions correspondent à des territoires du Royaume divisé sur base de la langue : une région de langue française, une autre de langue néerlandaise et une de langue allemande. Enfin, une quatrième région « bilingue » est consacrée à Bruxelles-Capitale.
Le deuxième alinéa énonce innocemment que chaque commune du Royaume fait partie d’une région linguistique.
Cette disposition vise à mettre fin à la pratique antérieure du recensement périodique de population, qui voyait de plus en plus de territoire du centre du pays de « francophoniser ». Dans cette optique, on avait imaginé retirer l’une ou l’autre commune du système des régions linguistiques, ou de poursuivre le balancement d’une région à l’autre. Le système adopté lors de la Première Réforme de l’Etat rompt avec ces anciennes pratiques[2].
Enfin, le dernier alinéa de l’article vise à couler la construction dans le marbre juridique puisque les limites des régions linguistiques ne peuvent être changées ou rectifiées que par une loi adoptée à la majorité spéciale. C’est ce que la pratique désigne par le terme « loi spéciale » que l’on examinera par la suite.
Notons déjà que cette « loi spéciale » est une loi de protection linguistique puisqu’elle exige, pour être adoptée, une certaine composition des chambres fédérales avec des majorités dans chaque groupe linguistique.
Notons aussi que la loi visée à l’article 4 n’a jamais été adoptée. Elle n’est pas indispensable puisque la frontière des régions linguistiques s’est arrêtée là où elle était tracée le 24 décembre 1970. Enfin, notons par contre que de nombreuses dispositions de la Constitution renvoient à la procédure d’adoption des lois spéciales telle que visée à l’article 4, dernier alinéa de la Constitution.
« Art. 5. La Région wallonne comprend les provinces suivantes : le Brabant wallon, le Hainaut, Liège, le Luxembourg et Namur. La Région flamande comprend les provinces suivantes : Anvers, le Brabant flamand, la Flandre occidentale, la Flandre orientale et le Limbourg.
Une loi peut soustraire certains territoires dont elle fixe les limites, à la division en provinces, les faire relever directement du pouvoir exécutif fédéral et les soumettre à un statut propre. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l’article 4, dernier alinéa ».
Les Provinces, initialement les organes décentralisés les plus importants de la Belgique de 1830 sont maintenant reléguées à un rang mineur. Elles étaient 9 au départ mais le Brabant a été scindé en trois en 1993 : un brabant flamand, un brabant wallon et, en ce qui concerne le territoire de Bruxelles, celui-ci a été retiré de la division en Provinces.
Notons aussi que l’article 5 de la Constitution fixe le territoire des Régions wallonne et flamande à partir des Provinces.
L’alinéa 2 laisse la possibilité au législateur fédéral, par l’adoption d’une loi spéciale, la possibilité de retirer certain territoire de la division en provinces. Toutefois, il faut immédiatement remarquer que ce n’est pas une telle loi spéciale, mais la constitution elle-même, qui a divisé le territoire du Brabant.
Enfin, pour information, le premier alinéa de l’article 5 date de 1993 (ancien article 1er de la Constitution de 1831). L’alinéa 2, quant à lui, date du 24 décembre 1970.
« Art. 6. Les subdivisions des provinces ne peuvent être établies que par la loi. »
L’article 6 est arrivé inchangé de 1831 (ancien article 2). Il permet à « la loi » de régler la subdivision électorale des Provinces[3].
Qu’est-ce à dire ? Le législateur peut modifier les territoires provinciaux. Toutefois, l’article 6, § 1er, VIII de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 confie aux Région le soin de légiférer en matière de pouvoirs subordonnés.
Dès lors, lorsque la Constitution mentionne le terme de « loi », que cette disposition, comme c’est le cas en l’espèce, date d’avant le cycle de réformes de l’Etat et que la loi spéciale confie aux Régions le soin de déterminer une matière, il faut lire par « loi », le décret régional.
« Art. 7. Les limites de l’Etat, des provinces et des communes ne peuvent être changées ou rectifiées qu’en vertu d’une loi. »
Tout comme l’article 6, l’article 7 provient de 1831 et était alors l’article 3 de la Constitution originelle.
Cette disposition prévoit les règles de modification des frontières de l’Etat, mais également des provinces et des communes.
Sous une apparente simplicité, cette disposition doit être lue avec beaucoup d’attention. En effet, modifier les frontières de l’Etat (c’est-à-dire les frontières internationales) ou les frontières internes, cela n’est pas la même chose.
En ce qui concerne les frontières d’Etat, elles ne peuvent évidemment bouger qu’avec l’accord (ou la contrainte) d’un autre Etat. Les règles du droit international public s’appliquent : le Gouvernement dispose d’une compétence en matière de signature et de ratification des traités comme cela sera analysé plus tard. Cela étant, l’article 7 impose qu’une loi d’assentiment soit adoptée avant l’action du Gouvernement[4].
En ce qui concerne les frontières internes, il faut avoir égard à la répartition des compétences en Belgique, étant entendu que les compétences relatives aux communes et provinces sont confiées aux Régions, qui peuvent statuer par décret, sauf en ce qui concerne certaines communes à statut linguistique spécial.
Enfin, il faut toutefois préciser que des frontières internes peuvent également correspondre aux frontières des 4 régions linguistiques. Or, si tel est le cas, une loi spéciale, telle que visée à l’article 4 de la Constitution, est nécessaire.
[1] Voy. À ce sujet : J. BRASSINNE, « La régionalisation : la loi du 1er août 1974 et sa mise en œuvre », Courriers hebdomadaires du CRISP, 1974, disponible en ligne.
[2] Voy. Ch. BEHRENDT et M. VRANCKEN, Principes de droit constitutionnel belge, Université de Liège, 2018, points 21 à 35.
[3] D. DEOM in La Constitution belge – lignes et entrelignes (dir. M. VERDUSSEN), Bruxelles, Le Cri, 2004, p. 36.
[4] Ch. BEHRENDT et M. VRANCKEN, Principes de droit constitutionnel belge, Université de Liège, 2018, point 18.
Stéphane RIXHON 