Coronavirus : la proposition de loi de pouvoirs spéciaux

La proposition de loi de pouvoirs spéciaux a été déposée à la Chambre des représentants. Elle vise à habiliter le Roi (le gouvernement) à adapter, modifier ou compléter la législation sans passer par le Parlement afin de lutter contre la pandémie de coronavirus et ses conséquences.

Cette proposition de loi vient de faire l’objet de nombreuses critiques par le Conseil d’Etat, qui relève plusieurs imprécisions dans le texte, met en garde contre l’insécurité juridique ainsi créée et propose plusieurs modifications de la proposition.

 

Les législations qui pourront être modifiées directement par le Roi

Cette loi prévoit que des arrêtés délibérés en Conseil des Ministres pourront :

« 1° combattre la propagation ultérieure du coronavirus Covid-19 au sein de la population, y compris le maintien de la santé publique et de l’ordre public;

2° garantir la capacité logistique et d’accueil nécessaire, y compris la sécurité d’approvisionnement, ou en prévoir davantage;

3° apporter un soutien direct ou indirect, ou prendre des mesures protectrices, pour les secteurs financiers, économiques, le secteur marchand et non marchand, les entreprises et les ménages, qui sont touchés en vue de limiter les conséquences de la pandémie;

4° garantir la continuité de l’économie et la stabilité financière du pays, le fonctionnement du marché ainsi que de protéger le consommateur;

5° apporter des adaptations au droit du travail et de sécurité sociale en vue de la protection des travailleurs et de la population, de la bonne organisation des entreprises et des administrations, tout en garantissant les intérêts économiques du pays et la continuité des secteurs critiques;

6° suspendre ou prolonger les délais fixés par ou en vertu de la loi selon les délais fixés par Lui;

7° garantir le bon fonctionnement des instances judiciaires, et plus particulièrement assurer en considérant les droits des parties, la continuité du processus judiciaire, tant au niveau civil qu’au niveau pénal, en adaptant l’organisation des cours, tribunaux et autres instances judiciaires, comprenant également le ministère public, les autres organes du pouvoir judiciaire, les huissiers de justice, experts judiciaires, traducteurs, interprètes, traducteurs-interprètes, notaires et mandataires de justice, et en adaptant l’organisation de la compétence et la procédure, en ce compris les délais prévus par la loi, ainsi que les règles en matière de procédure et de modalités de la détention préventive et en matière de procédure et de modalités de l’exécution des peines et des mesures;

8° adapter la compétence, le fonctionnement et la procédure du Conseil d’État et des juridictions administratives afin d’assurer le bon fonctionnement de ces instances et plus particulièrement la continuité de la jurisprudence et de leurs autres missions, en considérant les droits des parties;

9° se conformer aux décisions prises par les autorités de l’Union européenne dans le cadre de la gestion commune de la crise ».

Le Conseil d’Etat rappelle d’abord que les mesures qui pourront être adoptées pourront porter atteinte aux libertés publiques (liberté de se réunir, de se déplacer, liberté de croyance, d’expression…) et qu’il appartiendra au Roi, à chaque fois qu’il adoptera ses arrêtés, de vérifier la compatibilité de la mesure avec les libertés publiques et les dérogations à celles-ci.

Ensuite, la juridiction indique que le champ d’application des mesures est imprécis et qu’il est délicat de savoir exactement où le Roi peut agir (par exemple: « garantir la capacité logistique et d’accueil » de quoi?).

Le Conseil d’Etat souligne également que les mesures pourraient modifier substantiellement l’organisation des Tribunaux. Il rappelle, dès lors, que le texte devrait s’assurer que cela ne pourra se faire que dans le respect de l’impartialité et de l’indépendance du pouvoir judiciaire et dans le respect des droits de la défense des parties.

Limites aux pouvoirs du Roi 

Les articles 3 et 4 de la loi indiquent que le Roi ne peut prendre des mesures qui auraient certains effets, à savoir:

« Art. 3
Les arrêtés royaux pris en vertu de la présente loi ne peuvent pas porter atteinte au pouvoir d’achat des familles et à la protection sociale existante.
Art. 4
Les arrêtés royaux pris en vertu de la présente loi ne peuvent pas adapter, abroger, modifier ou remplacer les cotisations de sécurité sociale, les impôts, les taxes et les droits, notamment la base imposable, le tarif et les opérations imposables ».

Le Conseil d’Etat souligne que ces limites sont imprécises et risquent de porter atteinte à la sécurité juridique. En effet, toute mesure peut potentiellement porter atteinte, par exemple, au pouvoir d’achat des familles.

Limites dans le temps

Ces pouvoirs spéciaux sont accordés pour 3 mois, renouvelables une fois. Le Conseil d’Etat souligne, à cet égard, que c’est une nouvelle loi qui devrait opérer ce renouvellement des mesures. En effet, le texte prévoit actuellement que c’est la chambre qui l’accorde, selon toute modalité utile (mais pas par une loi).

Ils peuvent avoir effet rétroactivement dès le 1er mars. Cette rétroactivité est toutefois limité par les règles habituelles en matière de rétroactivité.

 

Dispositif de lutte contre le coronavirus : une analyse législative et règlementaire

La crise du coronavirus épuise le système hospitalier belge et européen depuis quelques semaines. Le citoyen n’aura pas manqué de s’apercevoir que le contexte particulier où nous vivons actuellement met à l’épreuve nos traditions légales et démocratiques. Voici une première analyse des fondements légaux sur les récentes mesures de lutte contre la pandémie.

Premier type de mesure : les polices administratives exceptionnelles
La police administrative, c’est un ensemble de mesures de contraintes et de restriction des libertés qui sont mises en œuvre de manière préventive afin de sauvegarder l’ordre public.
La première mesure marquante de la crise a été l’ordonnance du 1er mars 2020 du Bourgmestre de Woluwe-Saint-Lambert, qui interdisait à toutes personne ayant fréquenté une zone à risque d’entrer dans les bâtiments de l’administration communale. C’est, en effet, aux communes d’adopter prioritairement des mesures de police administrative générale en vertu de l’article 135 de la Nouvelle loi communale. La particularité de la mesure tient au fait que c’est le Bourgmestre et non son Conseil communal qui l’a adoptée. Elle est également surprenante puisqu’elle porte une interdiction générale et absolue de fréquenter certains lieux pour certains types de personnes.
La seconde décision d’ampleur a été celle du Ministre fédéral de l’intérieur. Par une série d’arrêtés ministériels du 13 mars 2020, il décide d’abord :
D’activer le plan d’urgence fixé par l’arrêté royal du 31 janvier 2003 portant fixation du plan d’urgence pour les événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national.
Ensuite et surtout, il décide d’interdire, sauf dans le cadre intime et familial, jusqu’au 3 avril 2020 :
a) les activités à caractère privé ou public, de nature culturelle, sociale, festive, folklorique, sportive et récréative;
b) les excursions scolaires de plus d’une journée et les activités dans le cadre de mouvements de jeunesse sur le et à partir du territoire national ;
c) les activités des cérémonies religieuses (seules les cérémonies funéraires sont autorisées).
Il ferme jusqu’à la même date les établissements appartenant aux secteurs culturel, festif, récréatif, sportif et horeca et, uniquement les samedis et dimanches tous les centres commerciaux et les magasins qui vendent des produits non-alimentaires, sauf les pharmacies.
Enfin, il suspend les leçons et activités dans l’enseignement maternel, primaire et secondaire, jusqu’à la même date.
Pour adopter cette décision, il se base notamment sur l’article 11 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, qui fait « remonter » la compétence de police générale de la commune vers les provinces puis vers le gouvernement fédéral lorsque le trouble à l’ordre public dépasse le cadre communal.
Il se base aussi sur la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile, dont l’article 182 prévoit que :
« Le ministre ou son délégué peut, en cas de circonstances dangereuses, en vue d’assurer la protection de la population, obliger celle-ci à s’éloigner des lieux ou régions particulièrement exposés, menacés ou sinistrés, et assigner un lieu de séjour provisoire aux personnes visées par cette mesure ; il peut, pour le même motif, interdire tout déplacement ou mouvement de la population ».
Cette décision est exceptionnelle à plusieurs égards puisqu’elle porte gravement atteinte à plusieurs droits fondamentaux, tels que le droit de réunion, le droit de pratiquer son culte ou la liberté de commerce et d’industrie, lesquels sont en principe protégés de toute incursion qui n’est pas directement décidée par le législateur.
Elle est, de plus, adoptée sans l’avis préalable de la Section de Législation du Conseil d’Etat compte tenu de l’urgence. Elle est, enfin, adoptée par un gouvernement en affaires courantes.
Enfin, l’arrêté ministériel du 18 mars 2020 « portant des mesures d’urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19 » complète et précise les dispositions de l’arrêté ministériel du 13 mars précité.
Il prévoit en outre et surtout que les personnes sont tenues de restées chez elles. Il est interdit de se trouver sur la voie publique et dans les lieux publics, sauf les exceptions prévues par l’arrêté.
Entre ce deuxième arrêté et celui du 13 mars 2020, il faut noter que le Gouvernement avait été relevé des affaires courantes.

Deuxième type de mesures : le Gouvernement est relevé des affaires courantes
Pendant plus d’un an, le Gouvernement fédéral a expédié les affaires courantes après la démission de Charles Michel – et son remplacement par Sophie Wilmes, également démissionnaire.
Cela signifiait concrètement que le Gouvernement voyait son pouvoir exécutif limité à l’adoption d’arrêtés permettant d’assurer la gestion journalière de l’Etat, finaliser techniquement des procédures déjà entamées antérieurement (et donc, vidées des choix politiques à poser) ou encore parer aux cas d’urgence.
Il faut noter qu’un Gouvernement en affaires courantes n’est plus non plus soumis au contrôle politique de la Chambre des représentants puisque cette dernière peut, au pire, le pousser à démissionner (ce qui était déjà le cas) – et en vertu de la belle formule : on n’abat pas un mort.
Or, par un premier arrêté royal du 17 mars 2020, le Roi refuse la démission présentée préalablement par Sophie Wilmes. Par un deuxième arrêté de la même date, le Roi accepte la démission de tous les Ministres, à l’exception de la Première et nomme immédiatement ceux-ci à la même fonction.
Les affaires courantes sont donc terminées.
Le Gouvernement obtient, enfin, la confiance de la Chambre des représentants le 19 mars 2020. Le contrôle politique du Parlement reprend donc pleinement ses droits, avec la particularité que le Gouvernement ne dispose pas d’une majorité de députés à la Chambre, ceux-ci le soutenant « de l’extérieur », c’est-à-dire sans que leurs groupes ne soient représentés en son sein.

Troisième type de mesures : des pouvoirs spéciaux
Il est prévu que des pouvoirs spéciaux soient accordés au Gouvernement fédéral. Le texte n’est, semble-t-il, pas encore disponible. Le Gouvernement wallon s’est, quant à lui, déjà vu accordé de tels pouvoirs par les décrets du 17 mars 2020.
Qu’en est-il ? Une loi (ou un décret) de pouvoirs spéciaux est un texte adopté par le pouvoir législatif, qui indique que, pour une ou plusieurs matières données, en raison des circonstances et pour un temps limité, le Gouvernement peut adopter des arrêtés « de pouvoirs spéciaux », lesquels sont habituellement numérotés, qui peuvent modifier les lois existantes, voire créer un nouveau cadre légal.
Il s’agit donc bien formellement d’arrêtés, lesquels sont soumis aux procédures administratives habituelles (avis du Conseil d’Etat, analyse d’impact, etc.) et qui souffrent des mêmes faiblesses que les actes exécutifs classiques (toute juridiction peut en soulever l’illégalité sur base de l’article 159 de la Constitution et un recours peut être introduit au Conseil d’Etat). Toutefois, matériellement, il s’agit bien de lois.
Cela implique que des « lois » seront adoptées pour faire face à la crise et ce, sans débat au Parlement, sans que celui-ci ne vote les textes (alors même que le Gouvernement est minoritaire au Parlement), ce qui peut toujours faire craindre des abus ou des illégalités, surtout lorsqu’on connaît l’ampleur des premières mesures adoptées par le Ministre de l’Intérieur au regard des libertés individuelles.

Première conclusion
La crise du coronavirus fait l’objet d’un traitement législatif et règlementaire exceptionnel. La vieille formule « pour sauver la Liberté, il faut supprimer les libertés » semble bien être le maître mot du moment. En raison de la pandémie et de la menace qu’elle fait peser sur la santé publique, le danger inhérent à de telles mesures (abus, discriminations…) pèse peu dans la balance à ce jour. Il nous faut toutefois rester vigilants et espérer que ces normes exceptionnelles ne dépasseront pas leur motif, ni dans le temps, ni dans leur ampleur.

NB : D’autres décisions ont été adoptées par les communes, provinces et entités fédérées. Elles ne sont toutefois pas examinées ici dans un souci de concision.

 

À la Une

Actualité judiciaire sur le Coronavirus

Mesdames,

Messieurs,

Par sa série de décisions des 13 et 14 mars 2020, le Ministre de l’Intérieur a ordonné la fermeture des écoles et de la plupart des commerces non-alimentaires, touchant durement le secteur ; des recommandations très sévères sont données aux belges afin que ceux-ci restent chez eux jusqu’à nouvel ordre afin d’enrayer l’épidémie.

Les audiences des tribunaux seront, pour l’essentiel, reportées ou annulées. Quant à mon bureau, il reste virtuellement ouvert. Toutefois, par mesure de sécurité, les rendez-vous se feront de préférence par téléphone et par e-mail. S’il n’est pas possible de faire autrement, des rendez-vous physiques peuvent se maintenir pour l’instant.

Merci de votre compréhension.

Legal design en droit de l’urbanisme

Le legal design signifie que l’on va dessiner un objet juridique pour le rendre plus accessible.
J’ai développé une série d’outils explicatifs, relevant du legal design, permettant de présenter facilement aux visiteurs leurs droits et obligations en la matière. Je présente ici brièvement les premiers de ces panneaux :

L’acte administratif

acte administratif
L’acte administratif (décision d’une autorité administrative, capable de forcer les citoyens à faire quelque chose ou à leur autoriser une action) doit respecter la LEGALITE. Toutefois, très souvent, l’autorité qui respecte la loi peut ensuite décider en OPPORTUNITE d’agir dans un sens ou dans l’autre (sanctionner ou ne pas sanctionner un fonctionnaire, accorder ou non un permis d’urbanisme…).

 

Recours contre un acte administratif

recours administratif ou juridictionnel
Le citoyen mécontent d’un acte administratif parce qu’il lui cause un préjudice peut introduire un recours contre celui-ci. En fonction de la situation, il pourra introduire un RECOURS ADMINISTRATIF contre cet acte, ou un RECOURS JURIDICTIONNEL contre ce dernier. Dans le premier cas, l’AUTORITE de recours devra bien souvent réexaminer tout le dossier et adopter un nouvel acte qui remplacera complètement le premier. Dans le second cas, le JUGE (Conseil d’Etat ou juge judiciaire) vérifiera la LEGALITE de l’acte mais ne se substituera pas à l’AUTORITE et n’examinera donc pas les questions d’OPPORTUNITE de l’acte ; si cet acte est illégal, il sera annulé ou écarté, s’il est légal mais inopportun, le JUGE ne pourra en principe rien faire.

 

Droits de l’urbanisme en Belgique

grands et petits droits de l'urbanisme
En Belgique, il y a une grande quantité de droits de l’urbanisme : les trois REGIONS du pays disposent chacune d’un grand Code d’urbanisme, qui encadrent les différentes manières de construire et d’urbaniser leurs territoires. Mais chacun de ces codes confient une large part d’autonomies aux 589 COMMUNES pour décider comment doit s’organiser concrètement leurs territoires respectifs. Elles adoptent toutes des plans, des règlements et surtout, elles accordent la plupart des PERMIS d’URBANISME.

 

légalité urbanisme wallon

 

légalité urbanisme bxl

 

permis d'urbanisme

 

voisin d'un permis

Maisons de transition : mon propos dans l’article du Vif et Knack

J’ai eu l’occasion de répondre à des journalistes qui enquêtaient sur les maisons de transition, une alternative à la prison imaginée par le gouvernement fédéral.

L’article, publié dans le Vif et Knack, précise le concept et s’interroge sur une supposée privatisation du milieu carcéral. Il est également revenu sur le manque de transparence de l’administration quant à l’attribution de la subvention à l’opérateur privé ayant obtenu la gestion du service public des maisons de transition.

Cet article m’a donné l’occasion de brièvement expliquer les pouvoirs de la Commission d’Accès aux documents administratifs (CADA) et de rappeler le droit des citoyens d’obtenir des documents administratifs en se fondant sur l’article 32 de la Constitution. Une simple demande devrait en effet permettre à tout un chacun d’obtenir la plupart des documents administratifs produits par une administration.

J’ai également indiqué que le mécanisme utilisé par le gouvernement (octroyer une subvention pour mettre en place les maisons de transition plutôt que de passer un marché public de services) paraissait surprenant compte tenu des éléments mis à ma disposition et qu’il n’était donc pas sûr que les règles de publicité européenne des marchés publics avaient été respectées.

J’ai, enfin, évoqué avec le journaliste le problème de la répartition des compétences fédérales et des Communautés. En effet, établir des alternatives à la prison n’est en principe pas de la compétence de l’autorité fédérale mais des Communautés, de sorte que ce projet de maisons de transition semble des plus surprenants…

À la Une

Présence à Municipalia et à Batibouw

J’aurai le plaisir de vous retrouver le 14 février prochain au salon des mandataires publics MUNICIPALIA, à Marche-en-Famenne. Ce salon est consacré à la gestion publique et permet aux entreprises et aux mandataires publics de se rencontrer afin de discuter des innovations et bonnes pratiques en matière d’organisation administrative.

Je serai également présent les 1er, 4 et 7 mars 2020 à Batibouw au Heysel. J’y tiendrai un stand consacré au conseil aux particuliers et aux entreprises en matière de droit de l’urbanisme, d’aménagement du territoire et de construction.

Si vous souhaitez obtenir un rendez-vous ou un conseil lors de ces journées, vous pouvez déjà me contacter par courriel (s.rixhon@avocat.be) ou par téléphone (0473/532509). Vous pouvez également vous rendre au stand à Batibouw lors de mes journées de présence là-bas.

 

 

Avocat dans l’école (janvier 2020)

Cette année encore, je participe à l’aventure d’avocat dans l’école.

Il s’agit, durant quelques heures, de venir rendre visite à une classe du primaire ou du secondaire afin de parler de la profession d’avocat aux plus jeunes. L’activité se déroule dans une école à pédagogie active de Uccle (Bruxelles).

La présentation de la robe de l’avocat est un passage obligé, tout comme l’est celle de la brève description du système judiciaire dans son ensemble. Au-delà de cela, l’activité permet de présenter le métier d’avocat comme celle d’un entrepreneur du droit et d’un spécialiste. Pour ma part, j’essaye ainsi chaque année de présenter le droit administratif, le droit des marchés publics et le droit de l’urbanisme à des jeunes qui n’y connaissent mot. Je leur explique que l’administration peut prendre des décisions impératives que l’on peut toutefois contester devant un Tribunal, etc.

Cette activité est très enrichissante pour le professionnel et les élèves adorent, en général, rencontrer les professionnels de la vie active qu’ils fréquenteront parfois très bientôt.

Avocat spécialisé en droit de l’urbanisme

L’avocat spécialisé en droit de l’urbanisme est un avocat qui s’est vu reconnaître par son ordre professionnel un titre protégé de spécialiste dans le domaine du droit de l’urbanisme.

Selon le Code de déontologie des avocats, « [l]e titre de spécialiste s’apprécie sur la base de tous les éléments démontrant l’existence, dans le chef de l’avocat, de connaissances théoriques et d’une pratique spécifique, tels que titres universitaires ou scientifiques, formations reçues, participations à des séminaires ou congrès, stages auprès d’un spécialiste ou au sein d’une entreprise ou une institution dans le domaine de la spécialisation, publications, charges de cours, affaires traitées, témoignages de compétences, etc. ».

Le titre de spécialiste suit habituellement le nom de l’avocat dans ses écrits ou sa correspondance.

Dans sa pratique quotidienne, cet avocat traitera régulièrement de problématiques liées à l’octroi de permis d’urbanisme ou de permis d’environnement. Il connaîtra donc à la fois les procédures administratives de recours organisés, la procédure de suspension et d’annulation au Conseil d’Etat ou encore les questions de trouble de voisinage devant le juge de paix ou le Tribunal de Première Instance.

Il dispose également de connaissances approfondies sur les différents codes d’urbanisme, les règlements, plans et autres schémas.

Marchés publics – relever les erreurs dans les documents de marché ?

Lorsqu’une entreprise souhaite participer à une procédure d’attribution de marché public, elle doit examiner correctement les documents de marchés (avis, cahier spécial des charges, annexes éventuelles, etc.) puisque ceux-ci feront, en cas d’attribution, intégralement partie du contrat.

Or, en cas de manquement à ses obligations, l’entreprise en question s’expose à engager sa responsabilité contractuelle et pourrait être sanctionnée.

Dès lors, que doit faire une entreprise si elle souhaite participer à un marché public mais découvre dans l’un des documents établis par le pouvoir public, des éléments irréguliers, des erreurs, des omissions (par exemple, l’entreprise doit démontrer qu’elle a déjà exécuté cinq marchés semblables à celui envisagé mais dont le coût moyen est 10 fois supérieur à celui espéré ou encore, il est prévu une cession de droit intellectuel qui implique également la cession du droit de paternité sur l’œuvre) qui font qu’elle ne peut pas déposer une offre de prix sérieuse ?

Dans ce cas, l’arrêté royal du 18 avril 2017 « relatif à la passation des marchés publics dans les secteurs classiques » prévoit que l’entreprise le « signale immédiatement par écrit au pouvoir adjudicateur. Celui-ci est en tout cas prévenu au plus tard dix jours avant la date ultime de réception des offres, sauf impossibilité résultant de la réduction du délai de réception des offres.

Le pouvoir adjudicateur apprécie si l’importance des erreurs ou omissions relevées justifie un avis rectificatif ou une autre forme de publication adaptée et, s’il y a lieu, de prolonger le délai d’introduction des offres ».

Si, malgré cette remarque, le pouvoir public ne modifie pas ou ne précise pas ses documents de marché, l’entreprise a le choix : soit elle participe tout de même à la procédure d’attribution. Si elle obtient le marché, elle sera toutefois tenue par les clauses du contrat, sauf à démontrer leur illégalité devant un juge ou en tentant de renégocier le contrat amiablement avec le pouvoir public.

Soit elle renonce à participer à la procédure et pourra éventuellement demander une réparation pour le manque à gagner, également devant un juge ou via une transaction.

Si le pouvoir public décide de modifier ses documents de marché, elle pourra soumissionner en paix sur cette question.

Enfin, soulignons que si elle ne prévient pas le pouvoir public du problème, elle pourra toujours soulever l’illégalité d’un document de marché devant le juge judiciaire, en invoquant par exemple la responsabilité extracontractuelle du pouvoir public, par le biais de l’exception d’illégalité (article 159 de la Constitution, voy. Trib. civ. Charleroi du 19 juin 2019, inédit).

Changement d’adresse

Je suis heureux de vous annoncer que, dès janvier prochain, je deviendrai partner au sein du cabinet d’avocats Castiaux & Partners. Ma méthode de travail reste la même : expertise en droit administratif (essentiellement les marchés publics et le droit de l’urbanisme) et orientation client, réactivité et contrôle des coûts. Le lieu change un peu : je m’installe Drève du Sénéchal n° 19, mais toujours à Uccle (à deux pas de la gare du Vivier d’Oie). Une grande évolution : le cabinet est multidisciplinaire et d’autres avocats pourront donc également vous accompagner dans la résolution de problèmes hors du champ du droit public.

Je profite de ce message pour vivement remercier Me Benoît Cambier, ses associés et son équipe pour la qualité de la formation apportée et toutes les belles années passées en leur compagnie.