Coronavirus – Prolongement du confinement et respect des formalités substantielles

Pour combattre la propagation du coronavirus depuis début mars, de nombreux gouvernements à travers le monde ont adopté des mesures de confinement de la population, lesquelles restreignent comme jamais hors temps de guerre, les libertés publiques élémentaires des citoyens.
La presse s’est récemment faite le relais de la fragilité juridique des sanctions administratives communales qui sanctionnaient les entraves à ce confinement. Or, avec la prolongation du confinement jusqu’au 19 avril (renouvelable) par un arrêté ministériel du 3 avril 2020 (qu’on nommera ici l’arrêté de prolongation, par facilité), c’est toute la légalité du dispositif qui pose question et, avec elle, la possibilité d’appliquer des sanctions (pénales notamment) en cas de violation du confinement.
Pour rappel, l’article 182 de la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile permet au Ministre de l’Intérieur « en cas de circonstances dangereuses, en vue d’assurer la protection de la population, obliger celle-ci à s’éloigner des lieux ou régions particulièrement exposés, menacés ou sinistrés, et assigner un lieu de séjour provisoire aux personnes visées par cette mesure ; il peut, pour le même motif, interdire tout déplacement ou mouvement de la population ».
Deux « petits » problèmes se posent avec cette disposition et donc, avec toute mesure de confinement ordonnée par le Ministre de l’Intérieur. Tout d’abord, il n’appartient en principe pas à un Ministre mais uniquement à la loi de déroger ou de limiter les libertés publiques. Ensuite, la loi ne peut en principe pas confier à un Ministre mais uniquement au Roi (c’est-à-dire, au gouvernement) le soin d’exécuter des mesures que cette loi prévoit. Libre ensuite au Roi de déléguer cette tâche à un Ministre.
On dira toutefois que les circonstances exceptionnelles peuvent justifier des mesures exceptionnelles…
Un plus gros problème semble toutefois se poser avec la mesure de prolongation du confinement. Il s’agit de l’absence de consultation de la Section de Législation du Conseil d’Etat, justifiée par l’urgence.
Si le Conseil d’Etat est d’abord une juridiction administrative, chargé de trancher des litiges de droit administratif, il constitue également, comme son nom l’indique, un « conseil » de l’Etat. Sa Section de Législation est, en effet, compétente pour formuler des avis juridiques sur « le texte de tous avant-projets de loi, de décret, d’ordonnance ou de projets d’arrêtés réglementaires ». Cet avis permet de corriger des défauts de rédaction des futures décisions du gouvernement, mais aussi de vérifier le fondement juridique et la pertinence de celles-ci.
Cet avis ne doit pas forcément être suivi : il éclaire les dirigeants et leur laisse le choix de le suivre ou non. Il est toutefois obligatoire de le demander. En effet, l’absence de demande de cet avis entraîne l’illégalité de l’arrêté règlementaire, qui pourra ensuite être annulé par le Conseil d’Etat sur cette base, ou écarté d’office par les Cours et Tribunaux. Dans le cas qui nous occupe, on peut donc s’inquiéter de la légalité de l’arrêté de prolongation et, à la suite, des sanctions administratives ou pénales qui seraient adoptées en exécution de cet arrêté.
Obtenir l’avis du Conseil d’Etat peut prendre plusieurs semaines, de telle sorte que la loi prévoit qu’en cas d’urgence spécialement motivée, il est possible de demander cet avis dans un délai de 5 jours, voire de ne pas le demander du tout en cas d’extrême urgence. La Cour de cassation et le Conseil d’Etat examinent avec sévérité cette motivation et il arrive régulièrement que celle-ci soit refusée, entraînant l’illégalité de l’acte qui se passait de l’avis.
En l’espèce, l’arrêté de prolongation justifie l’urgence par « l’évolution très rapide de la situation en Belgique et dans les Etats proches, du franchissement du seul d’une pandémie décrétée par l’Organisation mondiale de la santé, du temps d’incubation du coronavirus et de l’augmentation de la taille et du nombre de chaînes de transmission secondaires ».
Cette justification de l’urgence se comprenait aisément le 13 mars. Elle devient toutefois très discutable le 3 avril, à la date de l’adoption de l’arrêté de prolongation puisque le caractère pandémique de la maladie date déjà du 11 mars, que l’inflexion de la courbe des hospitalisations est constatée depuis le 29 mars et surtout, que l’allongement du confinement a déjà été décidé le 27 mars. Aucun de ces éléments ne semble donc pouvoir sérieusement justifier de ne pas avoir au moins consulté la Section de Législation du Conseil d’Etat dans un délai réduit de 5 jours.
On remarque, de plus, que le Conseil d’Etat a notamment été sollicité dans cette crise pour donner son avis sur l’octroi des pouvoirs spéciaux au Roi par une proposition de loi. On souligne ici le très grand professionnalisme de la juridiction dans cette affaire puisque l’avis (de 35 pages) a été donné dans un délai d’une seule journée « afin de permettre au législateur de disposer très rapidement de l’avis sollicité ».
Solliciter l’avis du Conseil d’Etat avant d’adopter l’arrêté de prolongation aurait été d’autant plus nécessaire que le Conseil d’Etat avait souligné, dans l’avis relatif aux pouvoirs spéciaux, précité, que « Ce sera au moment de la préparation et de l’adoption de ces arrêtés qu’il conviendra d’examiner si, compte tenu de leur portée et des justifications éventuellement avancées, ces restrictions sont admissibles au regard des règles supérieures garantissant les libertés publiques. Tel serait le cas de mesures de confinement, d’autres restrictions à la liberté de circulation, des mesures limitant les contacts entre les membres d’une même famille, des fermetures d’écoles ou d’universités ». Il laissait ainsi éventuellement entendre que c’est par le biais des pouvoirs spéciaux que de nouvelles atteintes aux libertés publiques devraient être envisagées.
La lutte contre la propagation du COVID-19 est la priorité en ce moment ; la responsabilité de chacun doit se poser dans la préservation de notre système de santé puis dans la reconstruction de notre économie. L’affaiblissement de l’Etat de droit – et notamment du respect des procédures et des libertés publiques – doit toutefois rester la boussole de l’action du gouvernement, au risque de perdre notre Liberté et, plus immédiatement, de rendre fragile et critiquable son action.

Cet article a été partiellement publié dans la Libre Belgique du 7 avril 2020 (p. 4) et sur le site web de Lalibre.be

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